五保户财产处理的案例分析

【案情】

2005年3月8日高某与某村委签订《五保户供养协议书》。协议书约定五保对象的个人财产（另行登记），其生前本人可继续使用，但不得自行处理，遗产归集体经济组织所有。2012年，高某居住处拆迁，高某向村委提出要退出五保供养，并要求取得拆迁安置房。村委对于高某有权获得拆迁安置房及该房屋高某生前拥有使用权没有异议，但对在高某死后，村委能否依据法律规定或《五保户供养协议书》的约定取得其拆迁安置房屋的所有权存在不同认识，双方发生争议。

【法律规定】

一、关于五保户的法律制度

根据国务院《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号，以下简称《条例》）、《江苏省人民政府办公厅关于贯彻实施〈农村五保供养工作条例〉的通知》（苏政办发〔2006〕135号）精神和无锡市政府《关于进一步加强农村五保供养工作的实施意见》，关于五保户的申请、审核、核销的条件与程序如下：

（一）申请五保户的条件。

农村五保供养对象是指农村村（居）民中同时符合下列条件的老年人、残疾人或者未满16周岁的村（居）民：无劳动能力；无生活来源；无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力。

（二）享受农村五保供养待遇的人员按下列程序予以审核认定。

1、申请。由村（居）民本人向村（居）民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村（居）民小组或者其他村（居）民代为提出申请。同时，须提供村（居）民本人身份证、户籍册以及其他相关证明，包括家庭成员收入状况，法定赡养、抚养、扶养人情况，本人疾病或残疾状况以及民政部门认为需要的其它证件等。

　　2、公告。村（居）民委员会对申请人的申请材料进行民主评议，将基本情况在申请人所在村（社区）范围内公告，公告期不少于7日。经评议和公告后无重大异议的，申请人填写《农村五保供养对象审批表》（一式三份），经村（居）民委员会签署意见后报当地镇人民政府（街道办事处）审核。

　　3、审核。镇人民政府（街道办事处）应当在20个工作日内对村（居）民委员会上报的申请材料进行调查、核实，签署审核意见，上报市（县）、区民政部门审批。

4、审批。市（县）、区民政部门收到镇人民政府（街道办事处）审核过的申请材料后，应当在20个工作日内对农村五保供养的申请作出审批决定。对批准给予享受农村五保供养待遇的，给申请人免费颁发《农村五保供养证书》，镇人民政府（街道办事处）工作人员要按时登记；对不符合条件不予批准的，由市（县）、区民政部门书面通知申请人并说明理由。对申请人家庭状况、经济条件等情况有异议的，市（县）、区民政部门应进行复核。

（三）五保户的退出机制。

五保供养对象有以下情形之一的，应当及时予以核销： 1、五保对象有了法定赡养、抚养、扶养义务人，且法定义务人有赡养、抚养、扶养能力的。2、五保对象已完成义务教育、年满16周岁且具有劳动能力的。3、五保对象重新获得稳定生活来源的。4、五保对象死亡的。

核销程序为：村（居）民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构（以下简称农村五保供养服务机构）应当向镇人民政府（街道办事处）报告，由镇人民政府（街道办事处）审核并报市（县）、区民政部门核准后，停止其五保供养待遇，核销其《农村五保供养证书》。

二、关于五保对象的财产问题的法律依据

关于五保对象的财产问题，最早见于国务院1958年3月给司法部《关于农业生产合作社中五保户死后的私有财产处理问题》的批复：“五保户死后的遗产除用于殓葬费用外，其余部分如死者有遗嘱按照遗嘱处理，如无遗嘱一律转归合作社集体所有，做为公益金。”1994年1月，国务院颁布的《农村五保供养工作条例》第18条规定：“五保对象的个人财产，其本人可以继续使用，但是不得自行处分；其需要代管的财产，可以由农村集体经济组织代管。”第19条规定：“五保对象死亡后，其遗产归所在的农村集体经济组织所有；有五保供养协议的，按照协议处理。”最高人民法院也对如何处理五保对象的遗产问题提出过两次意见。1985年9月，最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国继承法若干问题的意见》第55条规定：集体组织对“五保户”实行“五保”时，双方有扶养协议的，按协议处理；没有扶养协议，死者有遗嘱继承人或法定继承人要求继承的，按遗嘱继承或法定继承处理，但集体组织有权要求扣回“五保”费用。由于最高人民法院《意见》第55条与此后国务院《条例》第19条不一致。2000年7月，最高人民法院又进行了修改，并批复各地：农村五保对象死亡后，其遗产按照国务院《农村五保供养工作条例》第18条、第19条的有关规定处理。国务院的规定和最高人民法院的批复后来成为各地处理五保对象遗产问题的依据。

随着农业税费被逐步取消，农村五保供养经费从“村提留或者乡统筹费中列支”成为历史。2006年1月，国务院颁布了新的《农村五保供养工作条例》。它规定：五保供养经费在地方财政预算中安排。原来关于五保对象个人财产处理意见的第18条和第19条被删除。

【案件评析】

笔者认为，根据现行法律规定，村委不能取得高某死亡后的遗产，理由如下：

1、随着新的《农村五保供养工作条例》颁布实施，农村五保供养经费

从“村提留或者乡统筹费中列支”改由“地方财政预算”中支出，这意味着村委会对五保户供养费用不用再承担。高某于2011年4月向政府申请成为五保供养对象，供养经费实际已由政府财政支付。根据《农村五保供养工作条例》的有关规定，农村集体组织要求依法取得五保对象个人遗产已没有法律依据。

    2、由于法律的修改，直接导致了《五保户供养协议书》中供养经费支付人的改变，高某与村委会可以协商《供养协议书》是否继续履行。如双方一致同意的，可参照《继承法》第三十一条第二款规定“公民可以与集体所有制组织签订遗赠扶养协议。按照协议，集体所有制组织承担该公民生养死葬的义务，享有受遗赠的权利。”即村委会应继续向高某支付供养费用，高某对国家五保户的待遇照样享受，这种情况下，《供养协议书》的性质实质上已改变为遗赠扶养协议，在高某死亡后，村委会可据此取得高某的遗产。

但如果双方无法达成一致，导致双方之间的协议已无法履行，高某和村委会均有权解除《供养协议书》，但解除的同时，高某有义务返还之前村委会已支付的供养费用。

（撰稿人：顾吉）